يواجه العمل التنموي والمؤسسي في الإدارات المحلية تحديات مستمرة تتطلب سن تشريعات تتسم بالواقعية والشمولية والمرونة والحصافة لتهيئة بيئة مناسبة لتمكين هذا العمل وتجذيره. ويأتي مشروع قانون الإدارة المحلية لعام 2026 ليرسم ملامح المرحلة القادمة للبلديات ومجالس المحافظات، في "محاولة اجتهادية" للاستجابة للمستجدات التنموية. غير أن القراءة العميقة والفاحصة لنصوص هذا المشروع تكشف عن فجوات وتناقضات هيكلية تتطلب التوقف عندها بمسؤولية؛ فالهدف ليس مجرد إصدار قانون جديد، بل بناء إطار تشريعي متين ومستدام وواضح يحقق الحوكمة الرشيدة على أرض الواقع. وفيما يلي استعراض موجز لأبرز الملاحظات حول مشروع القانون:
من خطيئة "الدمج" إلى تشوهات اليوم: رؤية استشرافية تأبى التراجع
قبل أن نغوص في التفاصيل الفنية حول مشروع القانون تعود بي الذاكرة إلى ما قبل خمسة عشر عاماً حين كنت أكتب عموداً أسبوعياً في جريدة الغد. ففي تموز 2011 كتبت مقالا، مدعما بالبيانات والوقائع، حول فشل تجربة دمج البلديات. وبناءً على قراءة استراتيجية لواقع الإدارة المحلية، طالبتُ في ذلك المقال بضرورة إلغاء قرار دمج البلديات القسري الذي اتُخذ مطلع الألفية، محذراً أنه سينتهي بفشل ذريع. ورغم أن تلك الصرخة التنموية المبكرة قد قوبلت حينها بحساسية مفرطة من قِبل البعض، بلغت حد ملاحقتي قضائياً أمام المحاكم بعد شكوى تقدم بها عدد من أعضاء المجالس البلدية السابقين. وقد مثلت حينها أمام القضاء في إحدى المحافظات، برفقة الصديق الدكتور موسى برهومة، بصفته رئيسا لتحرير جريدة الغد، ولكن سرعان ما انتهى الأمر بقرار عادل وحصيف من القضاء الأردني بمنع المحاكمة صوناً لحرية التعبير والرأي المجرّد. وها هي الأيام والواقع الذي تعيشه البلديات تثبت بما لا يدع مجالاً للشك، صحة وحتمية تلك الرؤية.
فالدمج القسري لم يكن سوى خطيئة سياساتية وإدارية دفعنا ثمنها غالياً من استدامة المدن والقرى الأردنية؛ حيث أدت إلى تعميق سوء توزيع الخدمات، وتهميش مناطق على حساب أخرى، حسب مراكز الثقل الانتخابي، وتراكم مفرط للديون وترهل إداري يعاني السكان من تبعاته كل يوم وكل ساعة، بعد أن تحوّلت البلديات من وحدات تنموية إلى كيانات إدارية مثقلة بأعباء الرواتب والمصاريف الجارية غير المبررة. ولو قامت وزارة الإدارة المحلية بإعداد تقييم موضوعي لهذه التجربة لخرجت بنتيجة تؤكد أن كل المبررات التي طرحت لتبريرها قد فقدت مصداقيتها على أرض الواقع بالأرقام والآثار الملموسة. ورغم ذلك فإننا ما نزال نراوح مكاننا ونعالج الداء العضال بمسكنات مؤقتة! وقد ظن البعض، وأنا منهم، أن قرار الحكومة بفصل بلدية بني عبيد عن بلدية إربد الكبرى عام 2023 قد جاء مقدمة لتصحيح خطيئة الدمج، بناءً على دراسة وطنية ومراجعة مؤسسية شاملة. ولكن الأيام أثبتت أنه قد جاء ك "استثناء جيو-سياسي محلي"، مما يؤكد على أن معالجة التشوهات الإدارية لدينا لا تزال تخضع أحياناً لاعتبارات أبعد ما تكون عن الاحتكام لسياسات تخطيط موحدة وعادلة تشمل جميع مناطق المملكة دون استثناء!
وعودة إلى موضوع المقال، يمكن القول بأن القراءة المتأنية لمشروع القانون الجديد تظهر العديد من الإيجابيات مقابل الكثير من السلبيات:
الرقابة على البلديات: بين الإفراط في المركزية والمرونة المنتجة
يقوم مشروع القانون على تكريس التبعية للمركز من خلال العديد من المواد، حتى يصل الأمر إلى إلزام رئيس وأعضاء المجلس البلدي بإعلام الوزير بأي إجازة خاصة لأي واحد منهم وبغض النظر عن مدتها. وغني عن القول أن هذا يتنافى تماماً مع أفضل الممارسات الدولية التي تتعامل مع المجالس البلدية ككيانات منتخبَة مستقلة لها حوكمتها الداخلية، وليست مجرد فروع إدارية تتبع وزارة الإدارة المحلية. كما أن إشغال المرجعية الوزارية بالتدقيق في الإجازات الشخصية للمجالس يؤكد غياب الفلسفة الحقيقية للامركزية، ويحيل العمل البلدي إلى بيروقراطية معطلة كان الأجدر تركها للأنظمة الداخلية للمجالس لضمان استمرارية المرفق العام عبر قواعد الإنابة التلقائية. إضافة إلى ذلك، ومع وجاهة إخضاع البلديات لرقابة صارمة في حالة الاقتراض لمنع الهدر في المال العام وحماية موازناتها من أعباء الديون غير المدروسة، خاصة تلك التي قد تكون مرتبطة بدوافع انتخابية قصيرة الأجل، إلا أن اشتراط "الموافقة الوزارية المسبقة" يكرس المركزية المفرطة ويعطل مرونة الإدارة المحلية. وبدلاً من هذا القيد البيروقراطي، يُفضل تبني رقابة قائمة على قواعد مالية مؤسسية؛ مثل وضع سقوف واضحة للدين لضمان قدرة البلدية على السداد، وحظر الاقتراض للمصاريف التشغيلية، والاعتماد على دراسات جدوى فنية مستقلة كشرط أساسي لتمويل المشاريع الرأسمالية. إلى جانب تفعيل آليات المحاسبة والمساءلة ومأسستها، والابتعاد عن ممارسات العدالة الانتقائية.
كما ينص مشروع القانون على تعيين مدير تنفيذي في كل بلدية ليكون "آمراً للصرف ورئيساً للجهاز الإداري". وهنا يلاحظ بأن المشروع قد غفل، متعمدا، عن تحديد الجهة المسؤولة عن تعيينه وعزله، محيلاً ذلك إلى "نظام يصدر لاحقاً"! وأخشى ما أخشاه، بكل صراحة، أن يمثل هذا غياب التحديد محاولة واضحة وصريحة لسلب المجلس البلدي المنتخب صلاحية تعيين وإقالة القيادة التنفيذية، ويشكل مخالفة صريحة لأفضل الممارسات الدولية التي تمنح المجلس المنتخب الحق الحصري بالتعيين والمحاسبة (نموذج مدير المدينة). إن فرض مدير تنفيذي معين من المركز يملك الصلاحيات المالية والإدارية المطلقة سيخلق نموذجاً مشوهاً بـ "رأسين للبلدية"؛ رئيس منتخب شعبياً بلا صلاحيات فعلية ومدير معين يملك الحل والربط، مما يمهد لشلل إداري ونزاع مستمر على الصلاحيات. ولضمان تحقيق الكفاءة والشفافية، يُطالب بتعديل نصوص مشروع القانون ليصبح التعيين بقرار من المجلس البلدي، بناءً على تنسيب لجنة فنية مشتركة تفرز المرشحين وفقاً لمعايير الجدارة، مع إخضاع المدير لمساءلة المجلس البلدي، بوصفه الممثل الشرعي المنتخب للمجتمع المحلي والمسؤول الأول عن حماية مصالحه وتلبية احتياجاته.
التنافر التشريعي في مرجعية إحداث وإلغاء البلديات
تكشف القراءة الدقيقة عن تناقض وتنافر تشريعي داخلي بين المادتين (4) و(15) من مشروع القانون؛ ففي حين تؤصل المادة (4)/ البند رقم (1) لمبدأ سيادي يقضي بأن إحداث البلدية أو إلغاءها وتعيين حدودها وصلاحياتها لا يكون إلا "بمقتضى أحكام هذا القانون"، وهو ما يفهم منه ربط هذا التغيير بإرادة تشريعية ثابتة ومستقرة، تأتي المادة (15)، وفي البند رقم (1) أيضا، لتناقض هذا المبدأ تماماً، حيث تقوم بنقل هذه الصلاحية المصيرية بالكامل إلى "الوزير ومجلس الوزراء" عبر قرارات وتنسيبات إدارية.
هذا التعارض الواضح يخلق ازدواجية في المرجعية التشريعية؛ فهل تُحدث البلدية وتُلغى بالقانون أم بقرار إداري من السلطة التنفيذية؟ إن هذا التنافر يُفقد التشريع رصانته ويخلق ضبابية في الصلاحيات والمسؤوليات. وقد كان الأجدر بالمشروع توحيد المرجعية بالنص صراحة في المادة (4) على أن إحداث وإلغاء وتعيين حدود البلديات يتم بقرار من مجلس الوزراء وفقاً لمعايير وشروط فنية واقتصادية محددة ومُلزمة ينص عليها القانون، ليتسق النصان معاً دون تناقض.
معضلة التفتت وغياب الاتصال الجغرافي للبلديات
ارتباطاً بالمادة (15)، المتعلقة بتوسيع حدود البلديات أو ضمها، تبرز فرصة ملحة لمعالجة تشوه إداري وتخطيطي مزمن يعاني منه الواقع المحلي في بعض البلديات، والمتمثل في "غياب الاتصال الجغرافي" للمناطق التابعة لبعض البلديات الكبرى. حيث توجد حالات غير منطقية تتبع فيها مناطق جغرافية لبلدية معينة، كبلدية عجلون الكبرى على سبيل المثال، بينما تفصلها مساحات وحدود بلدية أخرى بالكامل، مثل بلدية الجُنيد. هذا الانفصال والتداخل الجغرافي، الذي فُصِّل تاريخياً لاعتبارات وحسابات انتخابية ضيقة، يتسبب اليوم في هدر مالي وإداري حاد، ويُربك عمليات تقديم الخدمات وحركة الآليات، ويخلق نزاعاً صامتاً على الصلاحيات التنظيمية.
وتأسيساً على ذلك، فقد كان الأجدر بمشروع قانون الإدارة المحلية ألا يكتفي بمنح صلاحيات فضفاضة ومتضاربة للضم والتعديل، بل أن يفرض شرطاً تشريعياً ومقيداً في المادة (15) يقضي بـ "إلزامية الاتصال الجغرافي والمكاني المستمر" لأي بلدية أو مناطق تابعة لها، وحظر وجود جيوب معزولة، مع وضع نص انتقالي يُلزم وزارة الإدارة المحلية بإعادة هيكلة وتصحيح واقع البلديات المتداخلة حالياً بناءً على معايير التخطيط العمراني والتنموي السليم.
نفاذ القانون ومعضلة "الفراغ التنظيمي"
بخصوص توقيت نفاذ القانون، فإن النص على العمل به "من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية" يغفل الأبعاد المالية والإجرائية المعقدة لتطبيقه على أرض الواقع.
فالقانون يحيل الكثير من التفاصيل اليومية الحيوية إلى أنظمة وتعليمات تصدر بمقتضاه؛ مثل "نظام موازنات البلديات" و"نظام اللوازم والأشغال". ولا شك أن دخول القانون حيز التنفيذ فوراً، وقبل صدور هذه الأنظمة الجديدة بمقتضاه، يخلق فراغاً تشريعياً مؤقتاً يربك العمل؛ حيث ستُلغى الأنظمة والتعليمات القديمة تلقائياً بصدور القانون الجديد قبل أن تكون البدائل الجديدة قد جُهّزت أو أُقرّت بعد. مثل هذا الفراغ سيؤدي إلى تعطيل المعاملات والعمل المالي اليومي للبلديات بشكل مباشر. لذلك، كان من الأفضل والأقرب للعرف التشريعي الحصيف منح فترة انتقالية كافية، كأن يعمل به بعد 90 يوماً من نشره في الجريدة الرسمية، أو يربط العمل به ببدء السنة المالية الجديدة، لإتاحة الوقت الكافي لإعداد وإقرار كافة الأنظمة والتعليمات التنفيذية اللازمة لضمان سلاسة الانتقال.
تصنيف البلديات وعقم المعايير المطاطية: غياب الحوكمة الرقمية وتغييب الشفافية
جاءت المادة (14)، البند رقم (3) من مشروع القانون، لتقدم نموذجاً لتخبّط المعايير وتغييب الشفافية في إدارة ملف حيوي كملف تصنيف البلديات (إلى فئات أولى وثانية وثالثة)! فبعد أن حدد البند الثاني من ذات المادة معياراً كمياً واضحاً وقابلا للقياس وهو (الإحصاءات الرسمية لعدد السكان)، جاء البند الثالث ليعصف بهذا الاستقرار عبر إدخال حزمة من المعايير والمؤشرات الإنشائية الفضفاضة، مثل: مستوى الأداء المالي والإداري، والتصنيف الائتماني، ومؤشرات الفقر والبطالة، وحجم الخدمات وجودتها. إن هذا النص يعاني من عيوب بنيوية وهيكلية تُعطل مقاصده التنموية؛ فهو أولاً يخلط بشكل غريب بين واقع ديمغرافي مكاني ثابت بطبيعته (عدد السكان)، ومؤشرات أداء مالية وتنموية قد تتغير بشكل مستمر (كمعدلات الفقر والبطالة والتصنيف الائتماني). إضافة إلى ذلك، فإن سرد هذه المؤشرات دون تحديد "أوزان نسبية رقمية" واضحة لكل معيار، يفرغ العملية من طابعها الفني المجرّد، ويحولها إلى أداة مطاطية بيد السلطة التنفيذية تفتح الباب واسعاً للاجتهاد الشخصي والترضيات السياسية أو الحسابات الانتخابية، على حساب الكفاءة وحقوق المجتمعات المحلية.
وعند الحديث عن أفضل الممارسات الدولية، نجد أن الأنظمة الإدارية المتقدمة، مثل دول الاتحاد الأوروبي وكندا، تخضع مثل هذه العملية لـحوكمة رقمية صلبة ومؤسسية تعتمد على نظام النقاط الموزونة، حيث تُحسب البيانات آلياً عبر معادلات رياضية معلنة تسحب بياناتها من مؤسسات إحصائية ورقابية مستقلة، مما يلغي تماماً أي إمكانية للتدخل الشخصي أو المزاجية السياسية لأي مسؤول. بناءً عليه، نطالب بإعادة صياغة المادة (14) من مشروع القانون لتتضمن شروطاً مقيدة، بحيث تكون المؤشرات كمية وقابلة للقياس ومستندة لجهات إحصائية مستقلة، على أن يرافق ذلك أيضا تحديد فترة دورية واضحة للمراجعة وإعادة التصنيف، مثلا كل 10 سنوات، بالتزامن مع نتائج التعداد العام للسكان أو أن يتم ربطها بالخطط الاستراتيجية للدولة لضمان الاستقرار. كما يجب في هذه الحالة مأسسة نظام النقاط الموزونة بنظام مستقل يمنع التقدير الذاتي للمركز.
غياب "الاستقرار التشريعي" ومعضلة المساءلة عن كلفة التجريب
لا بد من التأكيد على أن التعديل المتكرر والسريع لقوانين الإدارة المحلية والبلديات ومجالس المحافظات، وغيرها من التشريعات، وهي ظاهرة واضحة في التشريعات الأردنية، تثير علامة استفهام كبرى حول "الاستقرار التشريعي" في الدولة. فبينما يُفهم أن التشريع يحتاج إلى مرونة لمواكبة المستجدات، إلا أن تحول بعض التشريعات الحيوية إلى ساحة لـ "التجربة والخطأ" يربك المؤسسات، ويرسل إشارة سلبية للمستثمرين، ويعيق مسيرة التنمية المستدامة.
ناهيك عن أن "الاعتراف الضمني" بفشل التشريعات السابقة عبر استبدالها السريع بتشريعات جديدة تسير في عكس الاتجاه يفتح الباب للتساؤل المحق حول "مَن يُساءل عن إقرار سياسات وتشريعات ثبت عدم صوابيتها أو عدم مناسبتها للبيئة الأردنية؟" ومَن يتحمل كلفة الهدر في الوقت والجهد والمال العام جراء التخبط في مأسسة تجارب مثل "مجالس المحافظات" ثم التراجع عنها أو تقويضها؟ إن بناء إدارة محلية ناجحة يتطلب رؤية استراتيجية عابرة للحكومات تضمن استقرار القوانين، لا تشريعات مؤقتة تُصنع على عجل ثم تُستبدل دون تقييم حقيقي للأثر أو دون تحمل واضح للمسؤولية.
رصانة الصياغة اللغوية والطباعية... من متطلبات هيبة التشريع
بما أنني حصلت على نسخة من مشروع القانون من الموقع الرسمي لديوان التشريع والرأي، فإنني أفترض أنها ذات النسخة التي تم إرسالها إلى مجلس النواب. وهنا أجد أن من الضرورة بمكان طرح ملاحظة جوهرية لا تقبل التساهل، فبالإضافة إلى الملاحظات الفنية على مشروع القانون، تبرز ثغرة لا تقل خطورة وتتعلق بـسلامة وصياغة النص التشريعي ذاته. فقد رصدت في مسودة المشروع العديد من الأخطاء الإملائية واللغوية والطباعية التي لا تليق مطلقاً بوثيقة قانونية سيادية تُعرض على مجلس الأمة وتصدر، بعد اقرارها، بموجب الدستور.
فالتشريعات ليست نصوصاً عادية تحتمل الهفوات الطباعية؛ بل هي أدوات ملزمة تحدد الحقوق والواجبات، وأي خطأ لغوي أو إنشائي فيها، حتى وإن كان في علامات الترقيم، قد يفتح الباب لتفسيرات وتأويلات قضائية مغايرة تماماً لإرادة المشرّع الحقيقية. لذا، فإن التدقيق اللغوي وإحكام الصياغة القانونية الرصينة ليسا من قبيل الترف الإداري، بل هما واجب وطني وتشريعي أصيل لضمان هيبة القوانين ووضوحها التام للمواطن والمسؤول، على حد سواء، وهو ما يجب تداركه فوراً وقبل المضي قدماً في مراحل إقرار مشروع القانون.
من خطيئة "الدمج" إلى تشوهات اليوم: رؤية استشرافية تأبى التراجع
قبل أن نغوص في التفاصيل الفنية حول مشروع القانون تعود بي الذاكرة إلى ما قبل خمسة عشر عاماً حين كنت أكتب عموداً أسبوعياً في جريدة الغد. ففي تموز 2011 كتبت مقالا، مدعما بالبيانات والوقائع، حول فشل تجربة دمج البلديات. وبناءً على قراءة استراتيجية لواقع الإدارة المحلية، طالبتُ في ذلك المقال بضرورة إلغاء قرار دمج البلديات القسري الذي اتُخذ مطلع الألفية، محذراً أنه سينتهي بفشل ذريع. ورغم أن تلك الصرخة التنموية المبكرة قد قوبلت حينها بحساسية مفرطة من قِبل البعض، بلغت حد ملاحقتي قضائياً أمام المحاكم بعد شكوى تقدم بها عدد من أعضاء المجالس البلدية السابقين. وقد مثلت حينها أمام القضاء في إحدى المحافظات، برفقة الصديق الدكتور موسى برهومة، بصفته رئيسا لتحرير جريدة الغد، ولكن سرعان ما انتهى الأمر بقرار عادل وحصيف من القضاء الأردني بمنع المحاكمة صوناً لحرية التعبير والرأي المجرّد. وها هي الأيام والواقع الذي تعيشه البلديات تثبت بما لا يدع مجالاً للشك، صحة وحتمية تلك الرؤية.
فالدمج القسري لم يكن سوى خطيئة سياساتية وإدارية دفعنا ثمنها غالياً من استدامة المدن والقرى الأردنية؛ حيث أدت إلى تعميق سوء توزيع الخدمات، وتهميش مناطق على حساب أخرى، حسب مراكز الثقل الانتخابي، وتراكم مفرط للديون وترهل إداري يعاني السكان من تبعاته كل يوم وكل ساعة، بعد أن تحوّلت البلديات من وحدات تنموية إلى كيانات إدارية مثقلة بأعباء الرواتب والمصاريف الجارية غير المبررة. ولو قامت وزارة الإدارة المحلية بإعداد تقييم موضوعي لهذه التجربة لخرجت بنتيجة تؤكد أن كل المبررات التي طرحت لتبريرها قد فقدت مصداقيتها على أرض الواقع بالأرقام والآثار الملموسة. ورغم ذلك فإننا ما نزال نراوح مكاننا ونعالج الداء العضال بمسكنات مؤقتة! وقد ظن البعض، وأنا منهم، أن قرار الحكومة بفصل بلدية بني عبيد عن بلدية إربد الكبرى عام 2023 قد جاء مقدمة لتصحيح خطيئة الدمج، بناءً على دراسة وطنية ومراجعة مؤسسية شاملة. ولكن الأيام أثبتت أنه قد جاء ك "استثناء جيو-سياسي محلي"، مما يؤكد على أن معالجة التشوهات الإدارية لدينا لا تزال تخضع أحياناً لاعتبارات أبعد ما تكون عن الاحتكام لسياسات تخطيط موحدة وعادلة تشمل جميع مناطق المملكة دون استثناء!
وعودة إلى موضوع المقال، يمكن القول بأن القراءة المتأنية لمشروع القانون الجديد تظهر العديد من الإيجابيات مقابل الكثير من السلبيات:
الرقابة على البلديات: بين الإفراط في المركزية والمرونة المنتجة
يقوم مشروع القانون على تكريس التبعية للمركز من خلال العديد من المواد، حتى يصل الأمر إلى إلزام رئيس وأعضاء المجلس البلدي بإعلام الوزير بأي إجازة خاصة لأي واحد منهم وبغض النظر عن مدتها. وغني عن القول أن هذا يتنافى تماماً مع أفضل الممارسات الدولية التي تتعامل مع المجالس البلدية ككيانات منتخبَة مستقلة لها حوكمتها الداخلية، وليست مجرد فروع إدارية تتبع وزارة الإدارة المحلية. كما أن إشغال المرجعية الوزارية بالتدقيق في الإجازات الشخصية للمجالس يؤكد غياب الفلسفة الحقيقية للامركزية، ويحيل العمل البلدي إلى بيروقراطية معطلة كان الأجدر تركها للأنظمة الداخلية للمجالس لضمان استمرارية المرفق العام عبر قواعد الإنابة التلقائية. إضافة إلى ذلك، ومع وجاهة إخضاع البلديات لرقابة صارمة في حالة الاقتراض لمنع الهدر في المال العام وحماية موازناتها من أعباء الديون غير المدروسة، خاصة تلك التي قد تكون مرتبطة بدوافع انتخابية قصيرة الأجل، إلا أن اشتراط "الموافقة الوزارية المسبقة" يكرس المركزية المفرطة ويعطل مرونة الإدارة المحلية. وبدلاً من هذا القيد البيروقراطي، يُفضل تبني رقابة قائمة على قواعد مالية مؤسسية؛ مثل وضع سقوف واضحة للدين لضمان قدرة البلدية على السداد، وحظر الاقتراض للمصاريف التشغيلية، والاعتماد على دراسات جدوى فنية مستقلة كشرط أساسي لتمويل المشاريع الرأسمالية. إلى جانب تفعيل آليات المحاسبة والمساءلة ومأسستها، والابتعاد عن ممارسات العدالة الانتقائية.
كما ينص مشروع القانون على تعيين مدير تنفيذي في كل بلدية ليكون "آمراً للصرف ورئيساً للجهاز الإداري". وهنا يلاحظ بأن المشروع قد غفل، متعمدا، عن تحديد الجهة المسؤولة عن تعيينه وعزله، محيلاً ذلك إلى "نظام يصدر لاحقاً"! وأخشى ما أخشاه، بكل صراحة، أن يمثل هذا غياب التحديد محاولة واضحة وصريحة لسلب المجلس البلدي المنتخب صلاحية تعيين وإقالة القيادة التنفيذية، ويشكل مخالفة صريحة لأفضل الممارسات الدولية التي تمنح المجلس المنتخب الحق الحصري بالتعيين والمحاسبة (نموذج مدير المدينة). إن فرض مدير تنفيذي معين من المركز يملك الصلاحيات المالية والإدارية المطلقة سيخلق نموذجاً مشوهاً بـ "رأسين للبلدية"؛ رئيس منتخب شعبياً بلا صلاحيات فعلية ومدير معين يملك الحل والربط، مما يمهد لشلل إداري ونزاع مستمر على الصلاحيات. ولضمان تحقيق الكفاءة والشفافية، يُطالب بتعديل نصوص مشروع القانون ليصبح التعيين بقرار من المجلس البلدي، بناءً على تنسيب لجنة فنية مشتركة تفرز المرشحين وفقاً لمعايير الجدارة، مع إخضاع المدير لمساءلة المجلس البلدي، بوصفه الممثل الشرعي المنتخب للمجتمع المحلي والمسؤول الأول عن حماية مصالحه وتلبية احتياجاته.
التنافر التشريعي في مرجعية إحداث وإلغاء البلديات
تكشف القراءة الدقيقة عن تناقض وتنافر تشريعي داخلي بين المادتين (4) و(15) من مشروع القانون؛ ففي حين تؤصل المادة (4)/ البند رقم (1) لمبدأ سيادي يقضي بأن إحداث البلدية أو إلغاءها وتعيين حدودها وصلاحياتها لا يكون إلا "بمقتضى أحكام هذا القانون"، وهو ما يفهم منه ربط هذا التغيير بإرادة تشريعية ثابتة ومستقرة، تأتي المادة (15)، وفي البند رقم (1) أيضا، لتناقض هذا المبدأ تماماً، حيث تقوم بنقل هذه الصلاحية المصيرية بالكامل إلى "الوزير ومجلس الوزراء" عبر قرارات وتنسيبات إدارية.
هذا التعارض الواضح يخلق ازدواجية في المرجعية التشريعية؛ فهل تُحدث البلدية وتُلغى بالقانون أم بقرار إداري من السلطة التنفيذية؟ إن هذا التنافر يُفقد التشريع رصانته ويخلق ضبابية في الصلاحيات والمسؤوليات. وقد كان الأجدر بالمشروع توحيد المرجعية بالنص صراحة في المادة (4) على أن إحداث وإلغاء وتعيين حدود البلديات يتم بقرار من مجلس الوزراء وفقاً لمعايير وشروط فنية واقتصادية محددة ومُلزمة ينص عليها القانون، ليتسق النصان معاً دون تناقض.
معضلة التفتت وغياب الاتصال الجغرافي للبلديات
ارتباطاً بالمادة (15)، المتعلقة بتوسيع حدود البلديات أو ضمها، تبرز فرصة ملحة لمعالجة تشوه إداري وتخطيطي مزمن يعاني منه الواقع المحلي في بعض البلديات، والمتمثل في "غياب الاتصال الجغرافي" للمناطق التابعة لبعض البلديات الكبرى. حيث توجد حالات غير منطقية تتبع فيها مناطق جغرافية لبلدية معينة، كبلدية عجلون الكبرى على سبيل المثال، بينما تفصلها مساحات وحدود بلدية أخرى بالكامل، مثل بلدية الجُنيد. هذا الانفصال والتداخل الجغرافي، الذي فُصِّل تاريخياً لاعتبارات وحسابات انتخابية ضيقة، يتسبب اليوم في هدر مالي وإداري حاد، ويُربك عمليات تقديم الخدمات وحركة الآليات، ويخلق نزاعاً صامتاً على الصلاحيات التنظيمية.
وتأسيساً على ذلك، فقد كان الأجدر بمشروع قانون الإدارة المحلية ألا يكتفي بمنح صلاحيات فضفاضة ومتضاربة للضم والتعديل، بل أن يفرض شرطاً تشريعياً ومقيداً في المادة (15) يقضي بـ "إلزامية الاتصال الجغرافي والمكاني المستمر" لأي بلدية أو مناطق تابعة لها، وحظر وجود جيوب معزولة، مع وضع نص انتقالي يُلزم وزارة الإدارة المحلية بإعادة هيكلة وتصحيح واقع البلديات المتداخلة حالياً بناءً على معايير التخطيط العمراني والتنموي السليم.
نفاذ القانون ومعضلة "الفراغ التنظيمي"
بخصوص توقيت نفاذ القانون، فإن النص على العمل به "من تاريخ نشره في الجريدة الرسمية" يغفل الأبعاد المالية والإجرائية المعقدة لتطبيقه على أرض الواقع.
فالقانون يحيل الكثير من التفاصيل اليومية الحيوية إلى أنظمة وتعليمات تصدر بمقتضاه؛ مثل "نظام موازنات البلديات" و"نظام اللوازم والأشغال". ولا شك أن دخول القانون حيز التنفيذ فوراً، وقبل صدور هذه الأنظمة الجديدة بمقتضاه، يخلق فراغاً تشريعياً مؤقتاً يربك العمل؛ حيث ستُلغى الأنظمة والتعليمات القديمة تلقائياً بصدور القانون الجديد قبل أن تكون البدائل الجديدة قد جُهّزت أو أُقرّت بعد. مثل هذا الفراغ سيؤدي إلى تعطيل المعاملات والعمل المالي اليومي للبلديات بشكل مباشر. لذلك، كان من الأفضل والأقرب للعرف التشريعي الحصيف منح فترة انتقالية كافية، كأن يعمل به بعد 90 يوماً من نشره في الجريدة الرسمية، أو يربط العمل به ببدء السنة المالية الجديدة، لإتاحة الوقت الكافي لإعداد وإقرار كافة الأنظمة والتعليمات التنفيذية اللازمة لضمان سلاسة الانتقال.
تصنيف البلديات وعقم المعايير المطاطية: غياب الحوكمة الرقمية وتغييب الشفافية
جاءت المادة (14)، البند رقم (3) من مشروع القانون، لتقدم نموذجاً لتخبّط المعايير وتغييب الشفافية في إدارة ملف حيوي كملف تصنيف البلديات (إلى فئات أولى وثانية وثالثة)! فبعد أن حدد البند الثاني من ذات المادة معياراً كمياً واضحاً وقابلا للقياس وهو (الإحصاءات الرسمية لعدد السكان)، جاء البند الثالث ليعصف بهذا الاستقرار عبر إدخال حزمة من المعايير والمؤشرات الإنشائية الفضفاضة، مثل: مستوى الأداء المالي والإداري، والتصنيف الائتماني، ومؤشرات الفقر والبطالة، وحجم الخدمات وجودتها. إن هذا النص يعاني من عيوب بنيوية وهيكلية تُعطل مقاصده التنموية؛ فهو أولاً يخلط بشكل غريب بين واقع ديمغرافي مكاني ثابت بطبيعته (عدد السكان)، ومؤشرات أداء مالية وتنموية قد تتغير بشكل مستمر (كمعدلات الفقر والبطالة والتصنيف الائتماني). إضافة إلى ذلك، فإن سرد هذه المؤشرات دون تحديد "أوزان نسبية رقمية" واضحة لكل معيار، يفرغ العملية من طابعها الفني المجرّد، ويحولها إلى أداة مطاطية بيد السلطة التنفيذية تفتح الباب واسعاً للاجتهاد الشخصي والترضيات السياسية أو الحسابات الانتخابية، على حساب الكفاءة وحقوق المجتمعات المحلية.
وعند الحديث عن أفضل الممارسات الدولية، نجد أن الأنظمة الإدارية المتقدمة، مثل دول الاتحاد الأوروبي وكندا، تخضع مثل هذه العملية لـحوكمة رقمية صلبة ومؤسسية تعتمد على نظام النقاط الموزونة، حيث تُحسب البيانات آلياً عبر معادلات رياضية معلنة تسحب بياناتها من مؤسسات إحصائية ورقابية مستقلة، مما يلغي تماماً أي إمكانية للتدخل الشخصي أو المزاجية السياسية لأي مسؤول. بناءً عليه، نطالب بإعادة صياغة المادة (14) من مشروع القانون لتتضمن شروطاً مقيدة، بحيث تكون المؤشرات كمية وقابلة للقياس ومستندة لجهات إحصائية مستقلة، على أن يرافق ذلك أيضا تحديد فترة دورية واضحة للمراجعة وإعادة التصنيف، مثلا كل 10 سنوات، بالتزامن مع نتائج التعداد العام للسكان أو أن يتم ربطها بالخطط الاستراتيجية للدولة لضمان الاستقرار. كما يجب في هذه الحالة مأسسة نظام النقاط الموزونة بنظام مستقل يمنع التقدير الذاتي للمركز.
غياب "الاستقرار التشريعي" ومعضلة المساءلة عن كلفة التجريب
لا بد من التأكيد على أن التعديل المتكرر والسريع لقوانين الإدارة المحلية والبلديات ومجالس المحافظات، وغيرها من التشريعات، وهي ظاهرة واضحة في التشريعات الأردنية، تثير علامة استفهام كبرى حول "الاستقرار التشريعي" في الدولة. فبينما يُفهم أن التشريع يحتاج إلى مرونة لمواكبة المستجدات، إلا أن تحول بعض التشريعات الحيوية إلى ساحة لـ "التجربة والخطأ" يربك المؤسسات، ويرسل إشارة سلبية للمستثمرين، ويعيق مسيرة التنمية المستدامة.
ناهيك عن أن "الاعتراف الضمني" بفشل التشريعات السابقة عبر استبدالها السريع بتشريعات جديدة تسير في عكس الاتجاه يفتح الباب للتساؤل المحق حول "مَن يُساءل عن إقرار سياسات وتشريعات ثبت عدم صوابيتها أو عدم مناسبتها للبيئة الأردنية؟" ومَن يتحمل كلفة الهدر في الوقت والجهد والمال العام جراء التخبط في مأسسة تجارب مثل "مجالس المحافظات" ثم التراجع عنها أو تقويضها؟ إن بناء إدارة محلية ناجحة يتطلب رؤية استراتيجية عابرة للحكومات تضمن استقرار القوانين، لا تشريعات مؤقتة تُصنع على عجل ثم تُستبدل دون تقييم حقيقي للأثر أو دون تحمل واضح للمسؤولية.
رصانة الصياغة اللغوية والطباعية... من متطلبات هيبة التشريع
بما أنني حصلت على نسخة من مشروع القانون من الموقع الرسمي لديوان التشريع والرأي، فإنني أفترض أنها ذات النسخة التي تم إرسالها إلى مجلس النواب. وهنا أجد أن من الضرورة بمكان طرح ملاحظة جوهرية لا تقبل التساهل، فبالإضافة إلى الملاحظات الفنية على مشروع القانون، تبرز ثغرة لا تقل خطورة وتتعلق بـسلامة وصياغة النص التشريعي ذاته. فقد رصدت في مسودة المشروع العديد من الأخطاء الإملائية واللغوية والطباعية التي لا تليق مطلقاً بوثيقة قانونية سيادية تُعرض على مجلس الأمة وتصدر، بعد اقرارها، بموجب الدستور.
فالتشريعات ليست نصوصاً عادية تحتمل الهفوات الطباعية؛ بل هي أدوات ملزمة تحدد الحقوق والواجبات، وأي خطأ لغوي أو إنشائي فيها، حتى وإن كان في علامات الترقيم، قد يفتح الباب لتفسيرات وتأويلات قضائية مغايرة تماماً لإرادة المشرّع الحقيقية. لذا، فإن التدقيق اللغوي وإحكام الصياغة القانونية الرصينة ليسا من قبيل الترف الإداري، بل هما واجب وطني وتشريعي أصيل لضمان هيبة القوانين ووضوحها التام للمواطن والمسؤول، على حد سواء، وهو ما يجب تداركه فوراً وقبل المضي قدماً في مراحل إقرار مشروع القانون.
شارك المقال:
الرجاء الانتظار ...
التعليقات