سرايا - هذه دراسة قانونية تحليلية فكرية ليس المقصود بها هذه الحكومة أو أية حكومة بعينها و لكن الهدف من هذا السؤال هو تحليل قانوني للوصول إلى حل استنادا لأحكام القانون والدستور لمسألة خلافية هي محل جدل و خلاف قد تكون بين اشخاص و ليس سلطات و لكن كيفما كان الأمر فأن النتيجة التي سوف نتوصل إليها جواباً على هذا التساؤل مسألة مطروحة للنقاش ، ومن الطبيعي فإن الإجابة قد تعجب البعض و قد لا تعجبهم و سوف تكون مدارا للتعليق و النقاش و الحوار الذي هو روح الديمقراطية و الإصلاح و هو العنوان الذي يمثل الرؤية الملكية للإصلاح بمفهومه الشامل اقتصادياً و سياسياً و اجتماعياً .
اقول هذا سؤال صعب الإجابة عليه إذا ابتعدنا عن المجاملة (و بوس اللحى ) و هذا ما نقصده فنحن في مجتمع متمدن و في عصر اصبح الإصلاح بمفهومه الشامل عنصر من عناصر استمرار الملك و الإمارة , أمام ذلك نقول هل يُلزم الرئيس المكلف بالرجوع إلى النواب كأفراد أو إلى مجلس النواب كسلطة و مؤسسة تشريعية لمشاورتهم و الأخذ برأيهم عند تشكيل الوزارة , أو بمفهوم أوسع هل يجوز للسلطة التشريعية أن يكون لها دور في تعيين الوزراء أو حتى فرض أسماء بعض الوزراء على الرئيس المكلف ؟
المرجعية و الحكم في الأمر هو الدستور و الذي يعرف بأنه مجموعة من القواعد التي تنظم تأسيس السلطة و انتقالها و ممارستها في الدولة و هو القانون الأسمى في الدولة , لأن النظام القانوني للدولة بكامله انما يقوم عليه فهو المصدر لجميع السلطات و الإختصاصات و بالتالي فإن الدستور هو المصدر القانوني للسلطات التشريعية و القضائية و التنفيذية .
و بالرجوع إلى الدستور نجد أن المادة (41) أوجبت على أن (يؤلف مجلس الوزراء من رئيس الوزراء رئيسا و من عدد من الوزراء حسب الحاجة و المصلحة العامة ) , فهذا النص واضح و يتعلق بالكيفية التي يتم بها تشكيل الحكومة .
و بإستعراض النصوص الدستورية من المادة (42) و حتى (50) فلا يوجد أي نص يوجب الرجوع إلى مجلس النواب عند تشكيل الحكومة من قبل الرئيس المكلف و لكن نجد بأن المادة (51) من الدستور تنص على ما يلي :
(رئيس الوزراء و الوزراء مسؤولون أمام مجلس النواب مسؤولية مشتركة عن السياسة العامة للدولة كما أن كل وزير مسؤول أمام مجلس النواب عن أعمال وزارته ) وهو ايضا نص واضح فالسلطة التنفيذية ممثلة بدولة رئيس الوزراء وهيئة الوزارة مجلس النواب و هو يمثل السلطات التشريعية و هذا يعني أن المسؤولية مشتركة فيما يتعلق بالسياسة الخارجية و السياسة العامة للدولة عموما , و بالتالي فإن رئيس الوزراء و الوزراء مسؤولين بالتكافل و التضامن مجتمعين و منفردين امام نواب الشعب عن عمل و انجاز وزارتهم على كامل نطاق إقليم الدولة .
و بإستعراض باقي نصوص الدستور فإننا لا نجد أي نص يُلزم الرئيس المكلف عند تشكيله للحكومة بالرجوع إلى مجلس النواب لا لمشاورة المجلس و لا لترشيح أية أسماء قد تدخل الوزارة , إلا إذا كنا أمام حكومة تحكمها أغلبية برلمانية و هو موضوع أخر مطبق في بعض الدول التي يفوز بها الحزب بأغلبية برلمانية كما هو في بريطانيا .
نخلص من ذلك بأن الدستور الأردني لا يلزم الرئيس المكلف بالرجوع إلى مجلس الأمة و النواب و الأعيان في حالة تشكيل الحكومة .
و قد يرى البعض خلاف ذلك و يبدي بانه قد جرى العرف على أن يقوم الرئيس المكلف بمشاورة مجلس النواب أو بعض النواب في التشكيلة الوزارية .
و الإجابة على هذا التساؤل سهل جدا , فالعرف حتى يعتبر عرفا بالمفهوم القانوني و حتى يصبح مصدرا قانونيا ملزما يجب أن يتوفر فيه الشروط التالية :
• أن يكون العرف عاما أي موجه للجميع و ليس لفئة معينة .
• أن يكون العرف قديما و هذا يعني القدم الحقيقي الذي مرت عليه عشرات السنين .
• أن يكون العرف مستقرا , فإذا كان طارئا فهو ليس عرفا بالمفهوم القانوني الذي نحن بصدده .
• أن يكتسي العرف حق الإلزام القانوني , أي يشعر أن من يخالف مثل هذه القاعدة كأنه يخالف القانون .
أمام هذه الشروط الصريحة و الواضحة فهل توفر أي شرط من الشروط التي تجعل رئيس الحكومة ملزما بمشاورة النواب عند تشكيلة للحكومة ؟؟
بالإضافة إلى ذلك فإن العرف يتكون من عنصرين : عنصر مادي وهو العادة أو الإعتياد و عنصر معنوي و هو عنصر الإلزام القانوني . فالعادة أو الإعتياد بالمفهوم القانوني يعني ان العرف يتكون أولا من العمل بقاعدة معينة ينظم تعامل الأفراد بشكل عام و ثابت من قبل الجميع . بمعنى أن العادة لا تتحقق و لا تتثبت إلا بالإعتياد على العمل بها أي أنها تنشأ من خلال التعامل في الجماعة و بشكل ذاتي و تلقائي و عفوي فبنشوء القاعدة في الجماعة يجد الناس بموجبها حكما معينا أو حلا لمشكلة قانونية معينة لا يوجد بها نص قانوني .
فإذا تواترت هذه القاعدة و اضطرد العمل بها في نطاق الجماعة شكلت عندئذ قاعدة الأساس المادي أو الموضوعي لتكوين العرف نتيجة هذا الإعتبار المتكرر المستمر و الثابت من قبل أفراد الجماعة و هكذا يتكون أول ركن و هو المادي أو الموضوعي بنشؤ العادة في الجماعة . تطبيقا لهذه المبادئ القانونية أعلاه نسأل : هل نشأت لدينا عادة أن يستشير الرئيس النواب في تشكيلة الحكومة استنادا لذلك ؟؟
ثم إن الركن الثاني و هو الركن المعنوي أو العنصر الذاتي للعرف ذلك أن اضطراد العمل و تواتره على قاعدة معينة لا يكفي لأن تصبح هذه القاعدة عرفا يلزم كافة افراد الجماعة بالخضوع إلى أحكامها و تنظيم سلوكهم و فقا لها بل لا بد من أن يسود الإعتقاد لدى كافة أفراد الجماعة بان هذه القاعدة أو العادة هي قاعدة ضرورية واجبة الإحترام من قبل الجميع تماما كما تحترم القاعدة القانونية .
و بهذا الإعتقاد تصبح القاعدة العرفية قاعدة ملزمة للجميع إلزاما قانونيا مؤبدا بالجزاء القانوني عند الإقتضاء .
فهل توفر لدينا أي شرط من هذه الشروط حتى يكون رجوع الرئيس المكلف إلى مجلس النواب عرفا يقتضي الرجوع إليه عند تشكيل أي حكومة ؟
إن المشهد الديمقراطي الحديث للمملكة الأردنية الهاشمية بدأ في عام 1989 و قد تم تشكيل عدة وزارات من ذلك التاريخ و حتى آخر حكومة و هي على التوالي :
• حكومة دولة مضر بدران .
• حكومة دولة طاهر المصري .
• حكومة دولة عبد السلام المجالي .
• حكومة دولة عبد الكريم الكباريتي .
• حكومة دولة فايز الطراونة .
• حكومة دولة عبد الرؤوف الروابدة .
• حكومة دولة علي أبو الراغب .
• حكومة دولة فيصل الفايز .
• حكومة دولة عدنان بدران .
• حكومة دولة معروف البخيت (الأولى و الثانية ).
• حكومة دولة سمير الرفاعي
• حكومة دولة عون الخصاونة .
• حكومة دولة فايز الطراونة (الثانية).
• حكومة دولة عبدالله النسور .
وصولا إلى التكليف الملكي الثاني لدولة الدكتور عبدالله النسور بتشكيل الحكومة القادمة التي قطعت شوطا كبيرا من المشاورات مع الكتل النيابية و الحقيقة أن كثيرا من اصحاب الدولة من استشار أو عاد لمجلس النواب في تشكيل وزارته فهل هذا الرجوع و المشاورة تشكل عرفا دستوريا بالمفهوم القانوني الذي أوردناه خاصة إذا اعتبرنا حداثة الحياة الديمقراطية .
إن مفهوم الدولة الديمقراطية هو أن الدولة تقوم على ثلاثة سلطات و هي السلطة التشريعية و السلطة التنفيذية و السلطة القضائية .
و أن الأصل أن الدستور يحرم على أي سلطة التدخل في سلطة أخرى استنادا لمبدأ استقلال كل سلطة عن الأخرى . فإذا أخذنا المفهوم على حرفيته فهل نعتبر أن تدخل السلطة التشريعية في تشكيل الحكومة و هي السلطة التنفيذية يعني أن هذا التدخل يشكل مخالفة دستورية و خلافا لمبدأ استقلال كل سلطة عن الأخرى .
سؤال قد نختلف في الإجابة عليه !!
وهذا ما يطرح مفهوم مبدأ التعاون بين السلطات الدستورية لتحقيق المصلحة العامة كما يلي :
مبدأ التعاون بين السلطات الدستورية :
إذا كان يستحيل عمليا الفصل بين السلطة التشريعية و السلطة التنفيذية و السلطة القضائية فإن مبدأ التعاون هو المبدأ المطبق في أغلب الدول ذات الأنظمة الليبرالية و هو الحل من الناحية العملية و هناك محاسن كثيرة من أهمها تبادل الرآي و المشاركة في إتخاذ القرارات و مراقبة أداء كل سلطة لأعمال السلطة الأخرى . و هذا له دور كبير من الناحية العملية لتحقيق التوازن بين السلطات و الأشتراك بالمسؤولية
أولاً : مضمون مبدأ تعاون السُلطات :-
ينتج عن تعاون السلطات مع بعضها البعض دعم العلاقات بينهما مما يحقق استقراراً سياسياً في حسن تسيير شؤون الدولة فإذا كان مبدأ فصل السلطات يأخذ بإستقلال كل سلطة عن الأخرى و عدم التكامل و التنسيق أحيانا فإن هذا المبدأ يرتكز على التعاون و المشاركة الفعالة فيمكن مثلا للحكومة أن تشارك في الإجراءات التشريعية و ذلك بالإعلان عن تطبيقها للقوانين كما في وسعها أن تشارك في الوظيفة القضائية عندما تقرر حق العفو العام .
كما أن هذا التعاون تتجلى مظاهره عندما يجمع الحاكم بين وظيفة الوزير و وظيفة النائب و هذا ما نلاحظه في النظام النيابي البريطاني و في الحكومات البرلمانية .
و على كل حال فإن مبدأ التعاون بين السلطات يمنح لكل سلطة وسائل تدخل اتجاه السلطة الأخرى و يحد من استقلال احداهما عن الأخرى و هذا ما سنلمسه من خلال مدلول هذا المبدأ .
ثانيا : مدلول مبدأ تعاون السلطات :-
لعل من أهم مظاهر التعاون بين السلطات الدستورية في النظام البرلماني مسؤولية الوزراء أمام البرلمان و المسؤولية قد تكون فردية بالنسبة لوزير معين أو جماعية بالنسبة لوزير معين أو جماعية بالنسبة للوزارة كلها و ذلك استناداً لأحكام المادة (51) من الدستور (رئيس الوزراء و الوزراء مسؤولون أمام مجلس النواب مسؤولية مشتركة عن السياسة العامة للدولة كما أن كل وزير مسؤول أمام مجلس النواب عن أعمال وزارته) و كما يجوز للبرلمان اسقاط الوزارة و ذلك بسحب الثقة منها يقابلها حق رئيس الحكومة استنادا لأحكام الدستور حل البرلمان بأمر من جلالة الملك و فقا لإجراءات معينة و كذلك فإن من مهمة الحكومة أو السلطة التنفيذية العمل على إستقرار المعاملات و تنمية الموارد البشرية و الإقتصادية و رفع مستوى المعيشة و عدالة التوزيع بين جميع أفراد المجتمع , و بالتالي فإن التعاون بين السلطتين التشريعية و التنفيذية يتجلى في التوازن الوثيق بينهما و يتحقق هذا بأسلوبين :
المسؤولية السياسية و حق الحل و نعالج ذلك كما يلي :
• المسؤولية السياسية : إن المسؤولية السياسية للحكومة بصفتها صاحبة الولاية العامة واسعة الحدود و هي تستهدف الأخطاء السياسية التي يمكن ارتكابها سواء في الإقدام على العمل أو الإمتناع عنه أو في إتخاذ أي وضع و لو في إطار القانون لا يلائم المصلحة العامة أو لا يتفق مع رغبات مجلس النواب و ذلك من خلال الأداء السياسي العام و يتلخص ذلك في المظاهر التالية : تنصيب الحكومة و رفع ملتمس الرقابة و سحب الئقة .
• المظهر الأول - تنصيب الحكومة .
إن المسؤولية السياسية تتضح عندما يستمد الجهاز الحكومي سلطة من البرلمان سواء كان تعيين أعضائه ناتجا عنه أو منفصل عنه كتعيين الحكومة من قبل رئيس السلطة التنفيذية و يرى بعض فقهاء القانون أن هذا التعيين لا يأخذ قوته القانونية إلا إذا اكتمل بالتنصيب من طرف البرلمان و لهذا تقدم الحكومة برنامجها السياسي العازمة تطبيقه طيلة الفترة الرئاسية على البرلمان للمصادقة عليه فيجيب أعضاء البرلمان عن طريق التصويت إما بالقبول أو الرفض أي بمنع الثقة أو حجبها .
ففي حالة الحجب أو الرفض فإنه على الحكومة الإستقالة لأنها فقدت ثقة مجلس النواب بالنسبة للسياسة التي تريد نهجها و هذا المظهر واضح و جلي في النظام الدستوري الأردني .
• المظهر الثاني - رفع ملتمس الرقابة .
رفع ملتمس الرقابة تعبير قانوني يتضح مفهومه عندما تأتي مبادرة من طرف عدد معين من أعضاء البرلمان نتيجة لعدم موافقتهم على أعمال الحكومة فتقدم وثيقة موقع عليها مجموعة محددة من النواب يطالبوا بالإستقالة الجماعية للحكومة بعد التصويت عليها من طرف الأغلبية المطلقة للمجلس .
وهذا ما هو حاصل في موضوع استقالة الحكومة و هو ملتمس و مبدأ دستوري معمول به أغلب الدساتير ذات الصبغة الديمقراطية . و عليه فقد نصت المادة 54/1 من الدستور الأردني (تعقد جلسة الثقة بالوزارة أو بأي وزير منها إما بناءاً على طلب رئيس الوزراء و إما بناءاً على طلب متوقع من عدد لا يقل عن عشرة أعضاء من مجلس النواب).
• المظهر الثالث - سحب الثقة .
تأتي مبادرة سحب الثقة من الحكومة التي تهدف من هذا تدعيم سلطتها و الإستمرار في سياستها فينتج عن هذه المبادرة الحكومية تصويتاً إيجابيا أو سلبياً تستقيل به الحكومة نظراً لسحب ثقة البرلمان منها و في كل الأحوال لا يمكن سحب الثقة من الحكومة إلا بالأغلبية المطلقة للأعضاء الذين يتألف منهم مجلس النواب . و بنفس الوقت فإن موضوع سحب الثقة موضوع مقيد في إطار النظام النيابي .
• حق حل البرلمان :
يمارس هذا الحق من طرف رئيس الدولة قبل انتهاء المدة القانونية لولاية البرلمان على أن يتبع ذلك انتخاب مجلس نواب جديد و هذا سلاح قوي تواجه به الحكومة سير البرلمان خاصة إذا رأت أن أعمال المجلس قد تتعارض من وجهة نظرها مع المصلحة العامة . و في المملكة الأردنية الهاشمية نجد أن الدستور الأردني فقد أوجب في الفقرة الثانية من المادة (73) على أنه إذا حل مجلس النواب فيجب إجراء انتخاب عام بحيث يجتمع المجلس الجديد في دورة غير عادية بعد تاريخ الحل بأربعة أشهر على الأكثر و تعتبر هذه الدورة كالدورة العادية وفق أحكام المادة (78) من الدستور و تشملها شروط التمديد و التأجيل .
وعموما فإن مبدأ تعاون السلطات هو مبدأ معمول به في ظل الأنظمة مع البرلمان و كثيرا من الحكومات استحدثت منصب وزيراً للإتصال مع البرلمان أو ما يطلق عليه عندنا وزير الشؤون البرلمانية و من مهماته إدارة الحوار و الإتصال مع البرلمان و التعاون ما بين السلطتين التنفيذية و التشريعية و تنسيق المواقف لما فيه المصلحة الوطنية العليا التي هي دائما فوق كل اعتبار بعيدا عن الشخصنة و كما قال جلالة الملك في أكثر من مقام يجب أن نحاسب الأشخاص على أساس أداءهم و عملهم و إنجازاتهم و ليس بأشخاصهم , و ذلك على اعتبار ان مجلس النواب السابع عشر سيكون هو البوابة و المحطة الرئيسية للتطور السياسي و الإصلاحي بمفهومه الشامل .

آخر الكلام :
بعيدا عن الحكومات البرلمانية التي يتم تشكيلها من قبل الأغلبية البرلمانية التي فازت عن طريق صناديق الإقتراع أو بالإئتلاف مع أحزاب أخرى فازت بمقاعد أقل , هل يكون الرئيس المكلف ملزما دستوريا بمشاورة مجلس النواب بهذا التكليف إن لم يكن الأمر ما هو إلا علاقات عامة و (حلحلة) لحالة الإستعصاء السياسي و الإقتصادي و الإجتماعي السائدة حاليا بسبب ظروف الجوار و الأقليم عموما, مع أن الوجه الأخر هو أيضا لحالة ديمقراطية مستمرة و تراكمية اصبحت نموذج حياة تستوجب الإستمرار و البناء عليها وصولا إلى حكومة برلمانية تقوم على برامج و احزاب و سياسات تصبح ثقافة و مسيرة لكل مواطن .



محام و اكاديمي في القانون
Drmabuhazim@yahoo.com